Dampak Sistemik

(Dimuat di majalah Tempo, Edisi 17-23 Maret 2014)

Salah satu pertanyaan dasar yang berkelindan dalam kasus Century adalah, apakah penetapan Bank Century sebagai bank gagal berdampak sistemik dapat dijustifikasi secara nalar, ataukah hanya isapan jempol belaka? Dengan kata lain, publik ragu, apakah mungkin bank sekecil Century dapat menyebabkan dampak sistemik? Penilaian terhadap sistemik-tidaknya Bank Century ini sangat krusial karena menjadi pintu masuk bagi perlu atau tidaknya Bank Century diselamatkan.

Bank Century pada tahun 2008 memiliki 30 kantor cabang, dengan jumlah nasabah 65.000. Jumlah ini tentu sangat kecil bila dibandingkan dengan Bank BCA atau Bank Mandiri. Namun tetap saja, 65.000 nasabah adalah manusia dan institusi riil. Dari para nasabah ini, terkumpul dana pihak ketiga sekitar Rp10 triliun. Jumlah ini kurang dari 1 persen dari total dana pihak ketiga di perbankan Indonesia. Nilai aset Bank Century juga hanya sebesar Rp15 triliun atau tak lebih dari 0,5 persen dari total aset perbankan Indonesia.

Dilihat dari angka-angka ini, memang Bank Century tidaklah sekelas dengan Bank Mandiri, BCA, BRI, dan BNI. Bank-bank besar ini sudah pasti dikategorikan sebagai systematically important banks (SIB), yang artinya, ada atau tidak ada krisis keuangan, kejatuhan bank-bank jumbo ini berpotensi besar membuat dampak sistemik pada pasar keuangan Indonesia.

Namun, apakah “daftar SIB” hanya berhenti pada bank-bank itu? Bagaimana dengan Bank Danamon, CIMB Niaga, Panin, Permata, BII, dan BTN? Bagaimana bila ada suatu bank memiliki aset atau dana pihak ketiga katakanlah Rp1 juta lebih rendah daripada garis pembeda (threshold) antara SIB dan tidak? Apakah kemudian bank tersebut tidak layak untuk diselamatkan seandainya terjadi krisis keuangan? Bagaimana bila antar kategori saling bertentangan: menurut kategori aset, masuk dalam kategori SIB, namun menurut kategori dana pihak ketiga, tidak termasuk dalam kategori SIB?

Lebih detil lagi, kapan perhitungan terhadap aset atau dana pihak ketiga untuk menentukan threshold ini dilakukan? Apakah menurut laporan keuangan tahunan bank per 31 Desember yang telah diaudit oleh kantor akuntan publik (yang baru tersedia 2-3 bulan berikutnya), atau menurut laporan kuartalan atau bahkan laporan bulanan terakhir (yang baru tersedia 30 hari berikutnya)— meskipun tidak diaudit? Apakah threshold ini bersifat kaku, ataukah boleh diubah manakala terjadi krisis keuangan yang merontokkan nilai aset dan dana pihak ketiga dalam waktu singkat?

Inilah yang paling “mengganggu” dalam ilmu sosial seperti ilmu ekonomi. Banyak sekali thresholds atau batas kategori yang sifatnya disarankan dan kondisional. Sama seperti mengkategorikan UMKM, negara, atau rumah tangga: standar untuk mengatakan besar-kecil, maju-berkembang, miskin-tidak miskin, semua dapat diperdebatkan karena literatur tidak pernah bersepakat pada satu ukuran saja. Taruhlah UMKM: tidak ada kesepakatan apakah besar-kecilnya suatu usaha semestinya didasarkan pada nilai aset, omset, atau jumlah pekerja, dan pada angka threshold berapa masing-masing variabel ini harus dipisahkan.

Konsekuensi dari penetapan threshold dalam riset ekonomi tentu tidaklah seserius seperti dalam kebijakan publik. Dalam kebijakan publik, ada dana dan/atau pemihakan nyata oleh negara yang dilakukan atas dasar threshold tersebut. Threshold jadi berperan layaknya sebuah guillotine yang menjatuhkan nasib seseorang atau suatu perusahaan, yaitu apakah ia layak untuk diberikan program atau tidak. Oleh karena itu pula, threshold menjadi kontroversial.

Kembali pada persoalan Bank Century. Secara ukuran, Bank Century adalah bank kelas menengah (atau kecil, bila kategorisasinya hanya besar-kecil). Dengan demikian, bank ini tidak termasuk dalam “daftar SIB”. Apakah dengan demikian Bank Century lebih baik langsung ditutup karena sudah pasti tidak akan berdampak sistemik?

Untuk menjawab pertanyaan ini kita harus memasukkan konteks situasi sektor keuangan Indonesia pada bulan Oktober-November 2008. Pada saat itu terjadi penarikan modal keluar dari Indonesia secara besar-besaran, Rupiah melemah, IHSG jatuh, credit default swap melonjak, harga surat utang negara melorot, dan likuiditas di pasar uang mengering akibat bank-bank besar yang berlebihan likuiditas enggan meminjamkan dananya kepada bank-bank kecil-menengah yang membutuhkan likuiditas. Singkat kata, sektor keuangan Indonesia mengalami krisis.

Terkait krisis keuangan, Keynes, bapak ilmu ekonomi makro, dalam bukunya The General Theory of Employment, Interest and Money (1936) mengatakan bahwa penyebab terjadinya Great Depression adalah faktor psikologi pasar yang berubah, atau animal spirits. Menurutnya, dalam mengambil keputusan, investor tidak dapat sepenuhnya menghitung probabilitas hasil dari tiap-tiap investasi dan karenanya mereka bertindak atas dasar intuisi atau spirits. Jadi ketika keyakinan investor jatuh, mereka akan menjual saham-saham mereka dengan harga murah. Harga saham pun jatuh, dan terjadilah krisis ekonomi terbesar sepanjang sejarah.

Begitu pentingnya faktor psikologi dalam penjelasan krisis ekonomi Asia 1997-1998, dalam literatur krisis ekonomi, dikenal istilah panik dan perilaku ikut-ikutan (herding behavior). Alan Greenspan, mantan Gubernur Bank Sentral AS, juga menunjuk faktor psikologi—yang ia istilahkan sebagai “irrational exuberance”— ketika menjelaskan perilaku over-optimis para investor dalam memborong saham-saham dotcom pada tahun 1997-2000.

Terakhir, Akerlof (peraih Nobel Ekonomi 2001) bersama dengan Shiller (peraih Nobel Ekonomi 2013) menulis buku berjudul Animal Spirits: How Human Psychology Drives the Economy and Why It Matters for Global Capitalism (2009). Mereka memperluas pengertian animal spirit Keynes dan mensistematiskan hubungan antara psikologi pasar dan krisis; yaitu, krisis keuangan menyebabkan keyakinan pasar jatuh, dan jatuhnya keyakinan pasar memperburuk krisis keuangan, begitu seterusnya hingga terbentuk semacam lingkaran setan.

Sebagai gambaran, investor semestinya tidak perlu menjual saham atau obligasi yang semula bernilai 100 menjadi 80, karena dengan 90 saja sudah cukup “fair”. Namun kepanikan di pasar keuangan dapat menyulut perilaku irasional dari para pelaku ekonomi. Mereka tidak lagi mendasarkan keputusannya pada perhitungan akan probabilitas imbal hasil dan risiko, karena selain sangat kacau, dalam situasi krisis, yang ada di dalam benak investor adalah “lebih baik memegang uang berapapun daripada tidak sama sekali” atau “lebih baik menjual atau mengambil uang sekarang daripada terlambat”. Maka terjadilah fire sale (obral diskon) dan penarikan uang secara besar-besaran.

Dari penjelasan di atas jelas bahwa mengabaikan faktor psikologi pasar dan mendasarkan keputusan penyelamatan ekonomi dengan sekedar melakukan check-list terhadap daftar apakah suatu bank itu tergolong SIB atau tidak, sangat tidak disarankan. Faktor psikologi sangat penting dalam krisis, dan kebijakan ekonomi tidak boleh didangkalkan atau dimekaniskan hanya berdasarkan satu atau dua parameter check-list belaka. Karena, ilmu ekonomi bukanlah ilmu eksak. Dalam dunia ekonomi, ketidakpastian adalah suatu keniscayaan. Oleh karena itulah, teori ekonomi hanya dapat mengatakan hubungan sebab-akibat dari dua variabel dalam konteks ceteris paribus—yaitu ketika variabel lain diasumsikan konstan. Begitu dalam kenyataannya banyak variabel bergerak secara simultan, ekonom tak lagi mampu mengatakan secara pasti bahwa arah hubungan kedua variabel tadi adalah seperti yang diprediksi dalam teori.

Situasi ini tentu mengecewakan atau bahkan menakutkan bagi mereka yang berharap akan adanya tali kepastian atau fatwa tunggal untuk bergantung. Namun di situlah, kepiawaian, kebijaksanaan, dan wawasan ekonom dibutuhkan, untuk tidak berpikir sempit atau saklek. Berbagai faktor harus dipertimbangkan, termasuk pengalaman kita sendiri di masa lalu yang pernah menutup 16 bank pada November 1997, dan ternyata malah memicu panik di masyarakat. Akibatnya, puluhan bank lain harus diselamatkan, dan biaya penyelamatan bank-bank ini mencapai Rp647 triliun (bayangkan nilai uang sebesar ini pada saat itu) atau setara dengan 68 persen GDP Indonesia tahun 1998.

Jadi, tidak salah bila faktor psikologi pasar dimasukkan dalam pertimbangan dampak sistemik karena ini adalah bagian dari diskresi dan ijtihadpengambil kebijakan. Ijtihad ini bisa saja tepat, bisa juga tidak. Ekonom bukan Tuhan. Ia tidak tahu pasti akan seperti apa hasil dari kebijakan yang mereka buat. Sejarah hanya mencatat bahwa, ketika pemerintah Inggris menyelamatkan bank Northern Rock yang ukurannya kecil, dan sebaliknya pemerintah AS membiarkan Lehman Brothers yang besar jatuh, ekonomi Inggris selamat dari krisis, dan sebaliknya ekonomi Amerika malah terjerembab dalam krisis. Sejarah juga mencatat bahwa, setelah Bank Century di-bailout, ekonomi Indonesia selamat dari krisis.

Meskipun begitu, tidak satupun ekonom dapat mengatakan dengan pasti bahwa antara bailout dan kondisi ekonomi berhubungan sebab-akibat. Dengan kata lain, tidak ada yang dapat menjamin bahwa keadaan di Inggris, Amerika, dan Indonesia akan berubah menjadi sebaliknya bila pengambil kebijakan di masing-masing negara memutuskan sebaliknya.